第二十条 当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。

【条文主旨

本条是关于以签证等书面文件或者其他能够证明实际工程量发生的证据作为确认工程量依据的规定。

【条文理解1

一本条规定的历史沿革及制定背景

本条规定承自《2004年解释》第十九条，对文字和内容均未作修改。

在人民法院审理的建设工程施工合同纠纷案件中，工程量的计算作为一个专门性、技术性问题，当事人之间由此产生争议的比例相当大。工程量计算准确与否，直接影响到承包人和发包人双方的切身利益，亦是案件的处理结果是否公正的重要表现。发包人和承包人作为建设工程施工合同的双方当事人，属于独立的法人主体，具有各自的经济利益，为了自身的发展和业务需要，必然都要追求经济利益的最大化，这是市场经济的必然要求，也属于竞争中的合理现象。故而在计算工程量时，双方往往都只强调对自身有利的情况，最终导致工程

量计算和确认上出现争议。在多数情况下，发包人已经根据建设施工合同约定向承包人支付了一定的工程款，但对余下的工程款拒绝支付理由是对承包人已经完成的工程量存在或多或少的争议。如何处理这种情况，以什么证据作为认定双方争议工程量的依据，很有必要作出明确的规定。本条规定就是适应这种需要而制定的。

二、我国工程计价的主要方法及比较

我国工程造价计价模式主要有工程定额计价和工程量清单计价两

种方法，目前处于并行适用阶段。

（一）定额计价法

建设工程定额是指在正常施工生产条件下，完成一定计量单位产品的人工、材料、机械和资金消费的规定额度。定额计价法的特点可以归纳为一个字“套”，即套定额。工程造价从业人员根据工程图纸计算出工程量，然后套定额单价，求得直接费，再以直接费为基数，套用有关定额取费费率，计算各项费用、利润、税金，求得工程造价。目前，建设行政主管部门和各省、自治区、直辖市在建设信息网或造价信息网上会公布相应的定额标准，但性质上属于国家指导价，不具有强制执行力，当事人在施工合同中可以约定选择适用定额标准，也可以定选择其他计价标准。

(ニ）工程量清单计价法

为了适应市场经济发展的需要，我国于2003年7月1日开始推行《建设工程工程量清单计价规范》。2008年12月1日正式施行《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2008)。2012年12月25日住房和城乡建设部又下发了《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-

2013)，自2013年7月1日起实施。工程量清单是建设工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目和税金的名称和相应数量等的明细清单。工程量清单计价时，造价由工程量清单费用、措施项目清单费用、其他项目清单费用、规费、税金五部分组成，将施工过程中的实体性消耗和措施性消耗分开，对于措施性消耗只列出项目名称，由投

标人根据招标文件要求和施工现场、施工方案自行确定，以体现以施 T 方案为基础的造价竞争，对于实体性消耗费用，则列出具体的工程数量，投标人列出每个清单项目的综合单价。

实行工程量清单计价模式是工程造价管理领域的一项重大变革，从本质上讲，工程量清单计价模式是一种与市场经济相适应，允许施工单位自主报价、通过市场竞争确定价格，与国际惯例接轨的计价模式，有利于在公开、公正、公平的竞争环境中合理确定工程造价，提高投资效益。我国建设主管部门已将工程量清单计价模式作为当事人约定计价模式的推荐模式。为此，住房和城乡建设部2013年出台的《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013）第3.1条“计价方式”中规定：使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价；非国有资金投资的建设工程，宜采用工程量清单计价。

为了在司法实践中体现行业规范，本条规定对在确定基本以工程量清单作为确定工程量依据的前提下，当事人就工程量计算发生争议时，如何计算工程量问题作出了规定。主要涉及以下几个方面的内容：

(1）对于工程量的种类、范围和计算方法，建设工程施工合同中有明确约定的，按照合同约定进行计算和确认。(2）在合同履行过程中，发生工程设计变更的，以双方当事人之间达成的补充协议、会议纪要、工程变更单、工程对账签证等书面文件形式作为载体的证据，都可以作为结算工程量并进而作为当事人结算工程款的依据。(3）如果当事人对工程量的多少存有争议，又没有签证等书面文件，在承包人能够证明发包人同意其施工时，其他非书面的旨在证明工程量的证据，在经过举证、质证等程序后足以证明该证据所证明的实际工程量事实的真实性、合法性和关联性的情况下，在一定条件下也可以作为计算工程量的依据。

三、工程量计算的依据

（一）签证是工程量发生争议时确定工程量的基本依据

作为行业标准，在原建设部制定的建设工程施工合同格式文本中，工程量清单是施工合同组成部分的重要文件之一。实际施工中，工程量清单大多是以发包人和承包人双方工地代表形成的签证体现出来的。

（二）签证的概念和构成要件

签证是发承包人或其代理人就施工过程中涉及的影响双方当事人权利义务的责任事件所作的补充协议。2013年《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013)《工程造价术语标准》( GB /TS0875-

2013）中将“现场签证”定义为“发包人现场代表（或其授权的监理人、工程造价咨询人）与承包人现场代表就施工过程中涉及的责任事件所作的签认证明。”现场签证又称工程签证、施工签证、技术核定单等。签证的构成要件至少应包括以下三项：(1)工程签证的主体为发承包人及其代理人，其他主体签发的有关文件不属于工程签证；

(2）工程签证的性质为发承包人之间达成的补充协议，其成立并生效应满足一般合同成立并生效的要件；(3)工程签证的内容是施工过程中涉及的影响当事人权利义务的责任事件，包括工程量、工程款、工期等核心要素。

（三）签证主体对签证效力的影响

发承包人法定代表人签证效力的问题依法定代表人制度解决，除非相对人知道或应当知道法定代表人超越权限，否则其作出的签证应依法确认有效。

关于发包人代表签证效力的问题，依据《建设工程施工合同（示范文本）》( GF -2017-0201）通用合同条款2.2定，发包人专用条款中一般需要明确发包人代表的姓名、职务、联系方式及职权范围等事项，发包人代表在授权范围内的签证具有法律效力。

关于项目经理签证效力的问题，项目经理是承包人在施工工程项目上的代表，其在职权范围内作出的签证具有法律效力。

发包人代表、承包人项目经理在其职权范围内的签证是职务行为，其效果分别归于发承包人，但在超越其内部授权时，需要考虑表见代理的问题。

关于监理人员签证的效力问题，依据《建筑法》三十二条第一款规定，“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”。监理人代表建设单位对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督，监理对技术签证的签认属于其职权范畴，应为有效；但对经济签证的签认没有明确授权的，应当认定为无效。

◇四）签证内容对签证效力及工程款结算的影响

签证是建设工程发承包双方就施工过程中某一问题的补充协议，构成对之前签订的建设工程施工合同内容的变更，而且往往变更的是工程量、工程价款、工期等核心内容。如《江苏省高级人民法院建设工程施工合同案件审判指南》中规定，法官应从签证的内容来判断当事人是否通过签证改变了合同中的约定，如果签证中涉及工程量或对某些项目计价方式的确定与合同约定不符，可以认为是对合同的变更，法官应根据变更的签证对当事人之间的争议进行认定。

在建设工程施工合同是通过招投标签订的情况下，依据《招标投标法》第四十六条规定，虽然签证内容有可能构成建设工程施工合同“背离实质性内容”，但因为我国笠证金额在合同总造价中的占比在3％以下，の对双方当事人的主要合同权利义务产生的影响有限，所以签证内容不会构成“背离实质性内容”，也不会对签证效力产生影响。

签证内容无论涉及费用、工期还是工程量，都是对双方当事人权利义务的重新确定，最终都是指向工程款结算。而作为补充协议，虫然是在当事人意思表示一致的情况下成立的，但基于各种现实因系日影响，合同内容的确定性一直是合同纠纷产生的重要原因。根据签証内容的确定性,可以大致将其分为以下两类类:①

1.不仅对于发生的变更事实予以肯肯定,而且对于发生变更的费用也直接予以确定的工程签证,该类类签证最有利于维护承包人利益,,直接依签证约定计人结算即可,除非在主规定的时期内,对方以“重大误解或者显失公平”为理由主张撤销肖并得到支持;

2.仅对变更的事实予以定性的肯定,但未对变更的费用予以定量确认的工程签证,在结算工程款时需按按合同约定的变更估价和价格调整方法确定变更所涉及的费用。

(五)其他可以作为确定工程量依据据的书面文件的范围和种类

在建设工程施工合同履行期间,双方当事事人根据施工合同发生的手写、打印、复写、印刷的各种通知、证明、证书、工程变更单、工程对账签证、签证补充协议、备忘录、函件以及经过确认的会议纪要、电报、电传等书面文件形式作为为载体的证据,都可以作为结算工程量并进而作为当事人结算工程款的均依据。

司法实践中,当事人之间发生工程量的的变化争议,绝大多数情况下是因为工程设计变更,虽然也有一一部分是因为承包人超范围在设计图纸之外进行施工造成工程量发生变变化,或者因为自身原因需要返工造成工程量增加,但这两部分所占的比例例较小,而且只要发包人不予认可该部分,就不成为工程量争议义的问题之列。根据《建设工程施工合同(示范文本)》( GF -2017-020201)10.2第二款规定:“涉及设计变更的,应由设计人提供变更后的图纸和和说明。如变更超过原设计标准或批准的建设规模时,发包人应及及时办理规划、设计变等审批手续。”

对于发包人提出变更的,应通过监理理人向承包人发出变更指不;变更指示应说明计划变更的工程范围和变变更的内容。对于监理人提出变更建议的,需要向发包人以书面形式提出变更计划,说明计划变史