发包人，发包人通常又称发包单位、建设单位、业主或者项目法人，如何理解《2004年解释》第二十六条第二款发包人的范围，事关实际施工人可以向哪些发包人主张权利。

第一种观点认为，第二款所指的发包人，是静态的绝对的，仅为建设工程的建设单位。

第二种观点认为发包人是动态的相对的，在层层多手转包链条中，中间链条的总承包人、转包人、违法分包人也可能是发包人，实际施工人可以依据本解释的规定向其上手以上提起诉讼。我们认为，从本解释的立法本意及司法实践看，第一种观点更为妥当，即本条的发包人应特指建设单位。

因为根据《保障农民工工资支付条例》的规定，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。总承包人、转包人、违法分包人拖欠农民工工资的，依法承担清偿责任，而非本解释规定的欠付工程款范围的责任。